La política rural del gobierno Santos

Alejandro Reyes Posada

1.     El punto de partida: diagnóstico de los problemas.

Colombia tiene un buen potencial para contribuir a la solución de la crisis alimentaria mundial, a la mitigación del cambio climático, a la superación de la pobreza mediante la generación de empleo e ingresos, al bienestar de la población rural, a la mejor distribución de los factores productivos como la tierra y el agua y a la superación de los conflictos agrarios que alimentan la violencia y el crimen organizado.

En todas esas dimensiones el país es deficiente: hay un déficit de oferta alimenticia interna que se suple con importaciones crecientes; cerca de la mitad del territorio es vulnerable a los extremos climáticos, que serán más severos en el futuro próximo; la pobreza rural de sus habitantes es un tercio mayor que el promedio nacional; todos los indicadores de bienestar social son notablemente inferiores en el campo; la distribución de la tenencia, con un índice Gini de concentración del 0.87 es de las peores del mundo; y, finalmente, el país no ha resuelto la mayoría de los conflictos de tenencia que ocurren entre los poseedores materiales y los propietarios registrados, que fueron encubiertos por el desplazamiento forzado y el despojo de la tierra.

Para desplegar ese potencial es necesario hacer una gestión racional del territorio, que conduzca a superar los actuales conflictos de uso entre conservación de los recursos naturales, aprovechamiento agropecuario acorde con la oferta ambiental y reducción de la sobreexplotación actual de ecosistemas frágiles como selvas, pendientes montañosas y humedales.

En segundo término, el país debe hacer un mejor ordenamiento social de los derechos de propiedad y uso de las tierras y los recursos productivos, para dar acceso a la tierra a los productores agrarios que carecen de ella o la poseen en extensiones insuficientes para la generación de sus ingresos, y lograr, finalmente, una mejor distribución de su población rural en el territorio productivo, coherente con la conservación a largo plazo y la elevación de la productividad.

Finalmente, el país debe acercarse a una política rural que se dirija al desarrollo de los territorios agrarios y aproveche el potencial de participación local y regional de los pobladores, organizaciones sociales e instituciones del territorio, que se oriente a satisfacer la demanda de los mercados, el desarrollo de las capacidades productivas locales y el mejoramiento del capital humano y social de las regiones.

2.     Alcance de la política rural

Consecuente con el diagnóstico anterior, la política rural del gobierno del presidente Juan Manuél Santos supera el ámbito de la política agropecuaria[1], que se ocupa de los aspectos productivos, y además de éstos, enfatiza tres grandes frentes de acción estatal:

2.1.         La gestión del territorio, con la regulación de su conservación, ocupación, adecuación y uso productivo y sostenible del bosque, la tierra y el agua;

2.2.         El ordenamiento, distribución y legalización de los derechos de propiedad, que contempla la recuperación y registro de baldíos, la restitución de tierras despojadas, la distribución y formalización de la tenencia y la dinamización de los mercados de propiedad y uso de la tierra; y

 2.3.         El desarrollo rural, para fortalecer el capital humano, los bienes públicos, la infraestructura y la generación de ingresos con programas de desarrollo rural con enfoque territorial, para mejorar el bienestar de la población rural y cerrar la brecha que la distancia de la población urbana.

3.     Objetivos de la política rural

3.1.         La gestión del territorio tiene como objetivo la conservación de los recursos estratégicos y de sus funciones sistémicas esenciales y el mejor aprovechamiento económico de su potencial productivo sostenible a largo plazo para las generaciones presentes y futuras, frente a un escenario de cambio climático, tendiente al calentamiento global del planeta, con su carga de impactos sobre el mundo rural y urbano, que exigen acciones de mitigación y adaptación.

3.2.         La conservación y aprovechamiento adecuado de los recursos dependen del acceso de la población a la tierra y el agua, por lo cual el ordenamiento, distribución y registro de los derechos de propiedad es un frente de acción crítico para desplegar el potencial de crecimiento equitativo del mundo rural y para que la propiedad de la tierra cumpla su función social y ambiental, como estableció la Constitución desde 1936.

 3.3.         El desarrollo rural tiene como objetivo elevar la competitividad de los territorios, a partir de su localización, su entramado de relaciones complementarias urbano-rurales, su conectividad a redes de transporte, su infraestructura productiva, el desarrollo del capital humano, las capacidades productivas de la población, su asociación  y cooperación y su exitosa vinculación a cadenas productivas orientadas a mercados rentables en la economía nacional y global.

4.     Justificación de los objetivos

4.1.         Es necesario fortalecer los instrumentos estatales de gestión del territorio porque su ausencia efectiva está llevando los recursos fundamentales de bosques, suelos y aguas a un punto crítico de deterioro, como demostraron las recientes emergencias invernales, presionados por la ocupación humana en áreas de riesgos de erosión, deslizamientos e inundaciones, mientras se desaprovechan con usos extensivos los mejores suelos y se afectan los sistemas hídricos con graves consecuencias sociales y económicas.

El punto de partida es el cierre de la expansión de la frontera agraria sobre ecosistemas frágiles de montañas andinas y selvas tropicales y el mejor uso de las tierras incorporadas a los circuitos productivos. Colombia sólo usa adecuadamente una tercera parte de su tierra agropecuaria, sobreutiliza otra tercera parte, más allá de su oferta ambiental, y subutiliza la tercera parte restante. La meta final es la mejor distribución de la población rural en el territorio productivo.

4.2.         El ordenamiento social de la propiedad es un imperativo de justicia social y un requisito para la superación de la violencia y el atraso productivo, pues la altísima concentración de la tenencia, por razones distintas a las necesidades de producción, amenaza la supervivencia de las comunidades rurales pobres y las obliga a desplazarse a la frontera agraria, buscando tierras marginales sin infraestructura y servicios estatales, donde caen bajo el dominio de las organizaciones armadas, que alimentan sus ingresos con la economía del narcotráfico y la extorsión.

4.3.         El desarrollo rural debe cambiar su paradigma tradicional, que hacía énfasis en subsidios individuales a los pequeños productores, para adoptar como nuevo paradigma el desarrollo de los territorios agrarios, que incluyen su malla urbana y su entorno rural, con la generación y transferencia de bienes públicos fundamentales, que mejoran el bienestar de la población rural. El país no puede seguir haciendo el tipo de desarrollo rural que ha llevado a resultados muy pobres en el bienestar de la población rural y debe abrazar los enfoques que han demostrado tener éxito en países latinoamericanos de similar nivel de desarrollo.

5.     Estrategias para alcanzar los objetivos

5.1.         Para hacer una gestión del territorio efectiva, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural está fortaleciendo su capacidad técnica para orientar el uso de los suelos, la planeación de adecuación de tierras con irrigación y drenaje, la regulación del mercado de propiedad y usos agropecuarios de la tierra, la recuperación de ecosistemas, y, en concurrencia con el Ministerio del Ambiente, a la conservación de los bosques, con miras a la protección de los servicios sistémicos del territorio, el cierre de la expansión de la frontera agraria a expensas del bosque y el mejor uso de la tierra ya incorporada al mercado agrario.

Para ello creó, por el decreto 4145 de 2011, la UPRA –Unidad de Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios-, con la misión de diseñar las políticas para lograr el mejor uso sostenible y la recuperación del territorio. La UPRA aprovechará el conocimiento geográfico acumulado en el país y lo especializará para orientar los usos agropecuarios acordes con la vocación productiva, de protección o restauración de los territorios rurales. Sus directrices y normas técnicas serán incorporadas en la focalización de la distribución de recursos financieros, subsidios, derechos de propiedad, adecuación de tierras y mercado de tierras, que dependen del ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, para que la actividad productiva se acerque progresivamente al uso óptimo del territorio y supere los conflictos de uso de la tierra.

5.2.         Las estrategias para lograr el ordenamiento social de la propiedad están contenidas en el proyecto de ley de tierras y desarrollo rural. Básicamente consisten en fortalecer y hacer más expeditos los procesos agrarios que están en cabeza del INCODER para clarificar el dominio, recuperar las tierras fiscales –baldíos ilegalmente apropiados, tierras de uso público o comunitario y áreas ambientales protegidas-, extinguir el dominio de tierras inexplotadas o con deterioro ambiental, expropiar por razones de interés público o utilidad social, asignar tierras a familias campesinas sin ella o con muy poca, crear Zonas de Reserva Campesina y Áreas de Desarrollo Empresarial. Los territorios colectivos de minorías étnicas deben ser bien delimitados y amojonados y deben ser saneados de ocupantes ilegales, cuando están constituidos, y deben crearse o ampliarse cuando no existen o son insuficientes para las comunidades.

El ordenamiento de la propiedad rural es esencial para hacer posible la restitución de tierras, a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, porque la gran mayoría de los predios despojados era informal o estaba en conflicto entre propietarios inscritos y poseedores campesinos, lo que requiere acciones de adjudicación, si se trataba de baldíos, y formalización, si eran privados, y el adelanto de procesos agrarios de clarificación, recuperación de baldíos ilegalmente apropiados y adjudicación, complementarios a los procesos de restitución.

Otra estrategia de ordenamiento de la propiedad es la sustracción de áreas ocupadas de la reserva forestal de la ley 2 de 1959 y su adjudicación en Unidades Agrícolas Familiares -UAF- a las familias que las ocupan y a nuevas familias sin tierras,  donde la disponibilidad lo permita. Para conservar los bosques existentes, la política propone igualmente ampliar el área de reserva forestal en aquéllas tierras con bosques primarios actualmente desprotegidos, para impedir su colonización y deforestación.

El proyecto de ley de tierras y desarrollo rural introduce en la legislación agraria la figura, universalmente conocida, del derecho real de superficie, cuyo objeto es consagrar como derecho real la propiedad de lo construido o plantado en tierra ajena, mediante contrato con el propietario, a cambio de un canon periódico, hasta por un plazo de 30 años renovables. El derecho del superficiario puede ser transferido, hipotecado o heredado, con independencia del derecho del propietario, quien también puede transferir o gravar su propiedad con independencia del superficiario, respetando el contrato con éste. De esta forma se crea, adicional al arriendo, un mercado de usos de la tierra, para que quienes quieran trabajarla, sean inversionistas o pequeños agricultores, puedan hacerlo sin necesidad de adquirirla en propiedad.

Además del ordenamiento social, que mira a la justa distribución de la tierra, el país requiere un ordenamiento ambiental, pues una parte importante de la población campesina se ha localizado en tierras con elevados y crecientes riesgos de erosión, deslizamiento, inundación y deforestación, que afectan negativamente las coberturas vegetales, los suelos y el sistema hídrico, y comprometen las condiciones de vida de la población rural. Parte del ordenamiento ambiental es la recuperación legal de los playones, ciénagas, sabanas comunales y rondas de los ríos y la recuperación física de los ecosistemas afectados por estas prácticas ilegales de apropiación e intervención de la naturaleza.

5.3.         La estrategia principal del desarrollo rural es la focalización de los programas en los territorios, que se configuran con la concertación entre los productores rurales, las agencias gubernamentales y las entidades locales y regionales. Esa concertación comprometerá la oferta de bienes públicos de las instituciones gubernamentales de una manera multisectorial y coordinada, que se plasmará en programas de desarrollo rural y en los Convenios Plan establecidos por la ley del Plan de Desarrollo.

La focalización territorial permite que los programas de desarrollo rural puedan coordinar los esfuerzos y competencias del nivel central, regional y local, en un esquema de cofinanciación y gestión compartida, para aprovechar la riqueza de propuestas de desarrollo generada localmente, con mejor conocimiento de los recursos naturales, las capacidades y los propósitos de la población rural.

Los territorios comparten características geográficas, culturales, políticas, económicas y sociales y se constituyen como tales cuando deciden concertar programas de desarrollo rural que los vinculan en esfuerzos coordinados para la provisión de bienes públicos y generación de ingresos, con economías de aglomeración y especialización productiva. Mejorar la competitividad de cada territorio eleva las condiciones generales de bienestar de la población mucho mejor que los subsidios individuales a los pequeños productores, ante la carencia de bienes públicos esenciales.

6. Coordinación y complementación de los tres frentes de acción de la política rural

La gestión de los usos del territorio, el ordenamiento social de la propiedad agraria y el desarrollo rural de los territorios rurales son las tres grandes dimensiones del problema agrario, visto desde las perspectivas ambiental, social y económica. Las tres comparten una visión renovada de la geografía física, económica y humana, que debe estar en el centro de las políticas agrarias. El lugar –vereda, corregimiento, municipio, departamento y región- es el escenario donde viven, producen, cooperan, se asocian, comercian y se desarrollan los pobladores rurales y desde el cual se articulan con la sociedad nacional y global.

El desarrollo rural de los territorios debe basarse en el aprovechamiento ambientalmente sostenible del suelo, los bosques y el agua, para elevar la productividad de los recursos, y ese aprovechamiento depende de la distribución equitativa de la tierra y la cultura de usos del suelo de la población, regulados por las normas ambientales y las orientaciones del gobierno central, con la UPRA, las CAR y los gobiernos locales en el POT.

La orientación de la política agraria es armonizar los criterios de una buena gestión de los usos del territorio, el ordenamiento social de la propiedad y el impulso a los programas de desarrollo rural con un enfoque territorial, que permiten articular las tres grandes dimensiones ambiental, social y económica en la geografía concreta de cada región del país. De esa forma, el gobierno central, los departamentos, los municipios y los territorios que surjan por la concertación entre sus pobladores, autoridades y organizaciones sociales, pueden concurrir con sus capacidades, recursos e iniciativas, a armonizar objetivos y cofinanciar las inversiones necesarias para lograr las metas trazadas desde el nivel territorial, y plasmar esos acuerdos en el Convenio Plan, que compromete a todas las partes involucradas en la continuación de los esfuerzos a mediano plazo, para evitar la dispersión de iniciativas y la interrupción de los programas de desarrollo territorial.

7.     Organización territorial de la población rural

Este nuevo enfoque de la política rural exige también la promoción de las organizaciones sociales de los pobladores rurales, que representen todos los sectores ocupacionales cuya relación conforma las sociedades y economías locales. No se trata solo de pequeños agricultores, sino además de empresarios, artesanos, prestadores de servicios, pescadores, transportadores, comerciantes, educadores, técnicos, que agencien los intereses comunes de cada territorio.

Los líderes sociales deben asumir un papel dinamizador de las iniciativas locales para participar en instancias regionales de decisión, con miras a la definición de programas de desarrollo rural con enfoque territorial. Crear espacios institucionales de consulta y concertación con las organizaciones sociales territoriales las fortalece y también fortalece la democracia y el buen gobierno. El poder se desplaza al territorio, para valorizar la participación local organizada de las comunidades rurales en la definición de los programas de desarrollo rural y la provisión de bienes públicos.


[1] Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Cartilla de Política Agropecuaria 2010-2014, Segunda Edición, Bogotá, enero de 2012.

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Acerca de Alejandro Reyes Posada

Abogado y sociólogo. Investigador de asuntos agrarios y de tierras desde 1968. Asesor del ministro de agricultura Juan Camilo Restrepo y de la delegación del gobierno en la negociación del punto agrario de las conversaciones de paz con las Farc en La Habana entre octubre de 2012 y mayo de 2013. Actualmente soy consultor e investigador independiente.
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