El problema de la tierra en Colombia

Abril de 2010

1.     Patrón inadecuado de ocupación y uso de la tierra

Colombia ha configurado un patrón inadecuado de ocupación, distribución y uso del territorio incorporado a la producción agropecuaria, con costos ambientales, sociales y económicos crecientes. Los rasgos principales de ese patrón son el acaparamiento de los mejores valles planos para ganadería extensiva, que ocupa el doble del área con vocación para ese uso; el aprovechamiento insuficiente del potencial agrícola, cuya área podría triplicar la usada actualmente en agricultura; y el peor rasgo, el desplazamiento del campesinado a tierras pendientes de laderas de montañas y bosques tropicales cálidos de colonización de frontera, cuyos costos ambientales superan con mucho los escasos beneficios de subsistencia que se obtienen cuando se produce en suelos frágiles y pobres.

Ese resultado histórico constituye hoy el principal obstáculo estructural para el desarrollo económico, la democracia y la consolidación del Estado en Colombia. El acaparamiento improductivo de las mejores tierras ha sido la fuente de rentas de las familias dominantes de las regiones fértiles, sin devolver en impuestos el costo de oportunidad que paga el resto de la sociedad, que les ha permitido subsistir en posiciones de privilegio sin invertir sus capitales en la producción empresarial, que exige grandes esfuerzos de gestión y asunción de riesgos. La gran propiedad ineficiente frena el desarrollo productivo, reduce el ingreso per cápita, no genera empleo formal suficiente y desplaza al campesinado de los suelos productivos. El atraso rural ha sido el resultado del fracaso de las elites propietarias para agenciar el desarrollo y superar el carácter rentista inherente al cuasi monopolio de la tierra.

2.     Las nuevas élites propietarias refuerzan el patrón inadecuado

Las mafias enriquecidas con el narcotráfico y la corrupción, y quienes despojaron tierras a los pequeños y medianos propietarios con organizaciones de violencia se sumaron a ese estrato social de los grandes propietarios. Su simbiosis con los anteriores terratenientes generó una asociación para la defensa colectiva de la gran propiedad, que se expresó en la multiplicación de frentes paramilitares y la captura política de los gobiernos regionales. A su turno, esta nueva composición de las élites de las regiones ganaderas plantea un nuevo problema de política pública, pues debe sumarse la ilegalidad del poder mafioso a la ineficiencia productiva. En su componente mafioso, la propiedad extensiva de la tierra configura también una territorialidad usada para la industria del narcotráfico cuando invierte sus capitales y está localizada en corredores de tránsito y embarque de drogas. Por esa razón la lucha contra el narcotráfico exige la eliminación del poder territorial de las mafias, mediante el empleo eficaz de la acción de extinción del dominio.

3.     El campesinado en el lugar equivocado

Que el campesinado ocupe tierras pendientes erosionables de las cordilleras andinas tiene consecuencias ambientales negativas sobre los valles fértiles, especialmente la afectación de la recarga de acuíferos, la disminución de los caudales de ríos y quebradas, la erosión de los suelos y la colmatación de los cauces del sistema hídrico en los valles, que genera inundaciones en invierno. Las consecuencias sociales son el empobrecimiento de los campesinos y el atraso económico de las regiones afectadas. Que la población ocupe regiones de colonización en las selvas amazónica y pacífica conlleva la expansión de cultivos ilícitos y la financiación de grupos armados, además de la destrucción de ecosistemas sin vocación agraria ni ganadera, salvo en los valles aluviales como el Guaviare.

4.     Debilidad de los derechos de propiedad de la tierra

El régimen de propiedad de la tierra, esto es, el conjunto de derechos que el Estado reconoce y protege a los ciudadanos sobre parcelas determinadas, está pobremente estructurado y administrado.[1] Es un régimen legal heredado del Código Napoleón, que privilegia la propiedad titulada e inscrita en el registro de instrumentos públicos y privados sobre la ocupación y posesión material, que ha beneficiado de preferencia la gran propiedad, pero que ha dejado por fuera los derechos de muchos pequeños campesinos, para quienes rigen los sistemas informales de posesión, herencia y transferencias de la tierra. La informalidad en la tenencia puede alcanzar hasta el 50% en zonas de minifundio tradicional y es mayor en regiones de colonización reciente.

En la gran propiedad existe otra forma de ilegalidad derivada de las formas de adquisición, sea con recursos de enriquecimiento ilícito como el narcotráfico y la corrupción, o por la ampliación de cercas sobre terrenos baldíos o de uso público, como los playones y ciénagas, o por el registro de propiedad formal sobre tierras colonizadas por campesinos sin derechos de propiedad, que han sido expulsados de la tierra por presiones violentas.

Este régimen de propiedad en su conjunto ha colapsado en las últimas tres décadas por el impacto de la violencia organizada y el narcotráfico sobre la estabilidad de los derechos de la población. La mayor concentración ilegal de la propiedad y el despojo de 430.000 familias campesinas desplazadas que se han refugiado en la indigencia urbana claman por una intervención reguladora de los derechos de propiedad de la tierra por el Estado, que clarifique los límites de la propiedad privada frente a los bienes de la nación, que extinga la propiedad adquirida con recursos ilícitos, recupere la tierra de manos de los usurpadores y sus testaferros y restituya los derechos de los desplazados.

5.     El atraso y la debilidad institucional

Frente a estos enormes retos de política pública se encuentra un sistema institucional atrasado y disfuncional, que renunció al compromiso político de reformar la estructura de tenencia de la tierra del pacto del Frente Nacional, cuando se quiso afrontar el desplazamiento de dos millones de campesinos durante la violencia de mediados del siglo 19 con la creación del INCORA como gestor de la reforma agraria. Hoy, con el doble de desplazados del campo, el Estado no tiene instrumentos para ordenar la propiedad ni restituir las tierras despojadas. Los avances notorios en la recuperación de la seguridad y el control estatal del territorio no se han extendido a la recuperación del botín en tierras usurpadas por violencia a las víctimas ni al reconocimiento de los derechos de propiedad de los campesinos.

La mayor seguridad ha restablecido la confianza de los inversionistas y se ha capitalizado en una elevación notable de los precios de la tierra y en el apetito por tierras para desarrollar grandes proyectos agroindustriales, forestales y mineros. En algunos casos, como el de Montes de María, las compras de parcelas de desplazados son presionadas por los dueños de la cartera morosa de los campesinos con amenazas de remate si no venden sus tierras hipotecadas. En las peores situaciones, el desplazamiento y despojo de la tierra continúa agenciado por guerrillas y bandas emergentes con cierto control territorial.

Si no se documentan y restituyen los derechos despojados sobre la tierra, las reclamaciones de las víctimas convertirán el nuevo mercado de tierras en un campo minado desde el punto de vista de la legalidad de los títulos, que ahuyentará la inversión y reducirá el valor de las garantías crediticias. El peor efecto social de no restituir las tierras a los desplazados es la frustración de los proyectos de vida de las víctimas, pues cuatro de cada cinco cayeron bajo la línea de indigencia. Adicionalmente, el despojo de comunidades enteras reinicia una cadena de conflictos por la tierra, que volverá a expresarse con un aumento de los índices de violencia.

6.     El viraje de las políticas sobre la tierra

Todo lo anterior sugiere la necesidad de un viraje de las políticas públicas relacionadas con los problemas de la tierra y una reestructuración de la institucionalidad para llevarlas a cabo. En primer lugar, el Estado debe crear instrumentos e instituciones para hacer una gestión eficaz de los recursos del territorio, para lograr que la tierra cumpla su función social y ambiental en cuatro dimensiones principales: 1) conservación y restauración de los bosques que protegen la recarga de los acuíferos y evitan la erosión de los suelos de montaña; 2) reglamentación de los usos adecuados del suelo de acuerdo con su aptitud y sus funciones ambientales; 3) aprovechamiento intensivo de los mejores suelos planos de los valles aluviales: y 4) reducción sustancial de la ganadería extensiva y mayor productividad por unidad de área, con procesamiento industrial de la ganadería en los distritos productores y transporte refrigerado a los centros de consumo.

El segundo punto de inflexión debe ser la formalización del régimen de propiedad de la tierra, en una doble dimensión: primero, el reconocimiento y titulación de los derechos de campesinos, indígenas y afrocolombianos al territorio productivo, y segundo, la clarificación de la legalidad de los derechos de la posesión extensiva de la tierra, para excluir del reconocimiento del derecho de propiedad la adquirida con recursos ilícitos, la apropiada ilegalmente sobre áreas de la nación, como los playones y ciénagas y las tierras baldías, y finalmente, la tierra apropiada por el despojo violento durante el conflicto armado.

La distancia que separa los derechos formales e informales sobre la tierra puede comenzar a cerrarse si se le asigna un rol central a la consulta a las organizaciones veredales de los pobladores, para elaborar mapas sociales sobre cartografía predial a escala 1:10.000, con el objetivo de acopiar pruebas de posesión y tenencia que sirvan de presunción de posesión para formalizar los derechos de propiedad y a la vez de presunción de la ilegalidad de los derechos pretendidos por quienes han usurpado ilegalmente la tierra de los campesinos, los indígenas y afrocolombianos en las áreas de desplazamiento. La formalización de la propiedad se completa con la restitución de tierras a las víctimas del despojo.

7.     Ordenar la distribución de la población campesina en el territorio

El país requiere aprovechar el conocimiento geográfico y agrológico acumulado sobre el territorio y ponerlo al servicio de la población campesina y de los productores eficientes, para proteger la sostenibilidad de los recursos y ordenar mejor la distribución de la población campesina en el territorio más productivo, para así lograr que la reparación de las víctimas del despojo de la tierra sea realmente transformadora de las condiciones actuales de pobreza campesina, que se originan en la pobreza de los suelos y ecosistemas que ocupan.

Tres razones justifican crear un fondo de tierras planas y fértiles para aportar nuevos territorios para los campesinos, indígenas y afrocolombianos: la primera es una razón de justicia distributiva, pues la pobreza rural es proporcional a la pobreza de los suelos y la ausencia de servicios e infraestructura, de manera que la estrategia más eficaz contra la pobreza y a favor del crecimiento económico es localizar a los campesinos en territorios más productivos y más cercanos a la infraestructura y los servicios del estado. Una reparación transformadora de los campesinos despojados de su tierra debe hacerse dentro de un marco de justicia distributiva, que aporte nuevas tierras a todos aquellos que quieran vivir en el campo, pero no puedan regresar a los lugares de expulsión por falta de condiciones productivas y de seguridad.

La segunda razón para ordenar mejor la población rural en el territorio es la tendencia creciente al desplazamiento por razones ambientales, pues los campesinos más pobres se refugian en los cauces inundables de quebradas y ríos, en áreas de deslizamientos y avalanchas y en pendientes erosionables e improductivas, donde son menores el precio y el costo de oportunidad de la tierra. Esta última situación afecta todo el sistema de carreteras de montaña, vulnerables a derrumbes en invierno provocados por la tala de coberturas boscosas que causan deslizamientos del suelo. El país ahorraría mucho en el mantenimiento vial en invierno si estabiliza los taludes encima del sistema vial, con la reforestación y el traslado de los campesinos que los erosionan hacia tierras bajas productivas. Los impactos crecientes del cambio climático requieren políticas de adaptación, que se traduzcan en reducir la población en áreas de riesgo climático y aumentarla en las áreas más productivas y menos vulnerables.

La tercera es la conveniencia de cerrar la expansión colonizadora de las selvas y estabilizar los frentes de ocupación campesina sobre tierras aptas, drenando las avanzadas con el retorno de cultivadores ilícitos campesinos a tierras dentro del mercado. El aporte colombiano a la mitigación del cambio climático global es la preservación de sus 55 millones de hectáreas de bosques tropicales y andinos, amenazados por la movilidad de los cultivos de coca y amapola como precursores de la ganadería extensiva. Consolidar el poblamiento y la presencia del Estado en los suelos aptos de los frentes colonizadores de piedemontes con el reconocimiento de derechos de propiedad de quienes los trabajan es la mejor estrategia para recobrar la lealtad de la población con el Estado, para reducir su dependencia de las economías ilegales y las bandas armadas que las regulan.

Hacia una nueva economía geográfica

Los grandes retos y oportunidades planteados por el cambio climático y la crisis alimenticia mundial exigen una nueva visión del desarrollo, que asuma como punto de partida la aptitud y las funciones ambientales del territorio para regular los usos productivos y el aprovechamiento, conservación o restauración de los ecosistemas. En otras palabras, la geografía determina la economía y no al contrario.

Una de las nuevas prioridades es el cuidado del ciclo del agua, que empieza por la conservación o recuperación de las coberturas boscosas andinas que protegen la recarga de los acuíferos. Eso exige pensar en una política seria de reubicación de campesinos que ocupan los páramos y las tierras con pendientes pronunciadas hacia áreas de los valles fluviales planos con aptitud agrícola.

Una posibilidad de solución a este conflicto de uso de la tierra es concertar pactos entre los grandes propietarios de las tierras planas y los campesinos habitantes de las partes altas de las cuencas hídricas para hacer un canje de tierras por agua, para ceder un porcentaje de la tierra plana para reasentar campesinos a cambio de que éstos abandonen y reforesten los desmontes realizados en las montañas de las que proviene el agua.

Una política inaplazable es la regulación de los usos del suelo, con el doble propósito del mejor aprovechamiento productivo según su aptitud y de la protección de los recursos ambientales. Hoy el país subutiliza una tercera parte del territorio, sobreutiliza y erosiona otra tercera parte y sólo usa de manera adecuada una tercera parte, especialmente porque tiene ganadería extensiva en las llanuras del piedemonte oriental. El mayor conflicto de usos del suelo corresponde a los siete departamentos de la Costa Atlántica, donde predomina la ganadería extensiva a expensas de la agricultura, seguidos por la región andina, donde el minifundio agota los suelos pendientes.

De importancia global es cerrar la expansión de la frontera agropecuaria sobre los bosques amazónico, pacífico y de piedemontes andinos, cuya única justificación económica es la propagación de los cultivos ilícitos seguida por la ganadería extensiva de muy baja productividad y grave agotamiento de los suelos. La verdadera expansión agrícola debe orientarse a convertir áreas de ganadería extensiva en agricultura intensiva dentro de la frontera agropecuaria.

Estos cambios fundamentales pueden resumirse en la idea de expedir un estatuto de derechos de la tierra, para que las actividades humanas no violen las leyes de la naturaleza, pues su venganza será terrible.

 


[1] “El valor de la tierra dice mucho sobre el grado en el que los derechos son establecidos, registrados y aplicados. El mercado de propiedades describe en detalle lo que una guerra interna hace al contrato esencial entre el gobierno y la población. Se supone que ese contrato es uno en que el gobierno crea la posibilidad de la propiedad. En otras palabras, cuando el contrato tiene efectos prácticos, la gente puede obtener un conjunto de derechos preferenciales, aplicados por el gobierno y asociados con un lugar específico. Cuando el contrato no está funcionando, la propiedad se reduce de grado al estado base de posesión por la fuerza. Cuando eso ocurre, aquéllos en control de la mayor fuerza son los mayores señores de la tierra”. Geoffrey Demarest, Mapping Colombia: the correlation between land data and strategy, SSI, March 2003, p.1 (Tradución del autor)

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Acerca de Alejandro Reyes Posada

Abogado y sociólogo. Investigador de asuntos agrarios y de tierras desde 1968. Asesor del ministro de agricultura Juan Camilo Restrepo y de la delegación del gobierno en la negociación del punto agrario de las conversaciones de paz con las Farc en La Habana entre octubre de 2012 y mayo de 2013. Actualmente soy consultor e investigador independiente.
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