Restitución de tierras y extinción del dominio

Alejandro Reyes Posada

Febrero de 2011

Alberto Carrasquilla dice, refiriéndose a la distribución de la propiedad rural, en artículo titulado REFORMA EN TIERRAS, publicado el 19 de septiembre de 2010 en EL ESPECTADOR:

 Es útil desempolvar esta vieja discusión…ahora que el Congreso empieza a examinar una iniciativa del Gobierno que, aunque no lleva la etiqueta formal, es una reforma agraria importante para el futuro del país. La reforma planteada tiene dos ejes potencialmente contradictorios. El primero es explícito: el loable afán por restituir víctimas que se vieron obligados a migrar. El segundo eje es implícito: la distribución actual de la propiedad rural en Colombia es inconveniente.

La contradicción surge del siguiente hecho: si la reforma es exitosa, en los términos esbozados en la exposición de motivos, la propiedad rural en Colombia irá convergiendo, gradualmente, a la que existía hacia 1990. Iremos avanzando en la dirección de restituirles a los 750 mil hogares victimizados, por lo menos los 3 millones largos de hectáreas que, según el documento, les robaron a 460 mil de ellos. Pero al mismo tiempo transitaremos un camino que nos lleva directo a un lugar (el statu quo observado hace veinte años) al que no podemos considerar un objetivo serio de política pública.

Creo que habiendo tomado la saludable decisión de encarar semejante desafío, vale la pena explorar alternativas que combinen mejor el imperativo moral de reparar víctimas, con la necesidad social de modernizar la agricultura colombiana. Dado que parece muy claro cuáles son las tierras en cuestión, propondría el siguiente esquema. Primero, titular estas tierras a favor del Gobierno, derogando de tajo cualquier otra pretensión sobre ellas. Segundo, emitir a favor de cada desplazado debidamente registrado un título valor negociable en el mercado de capitales y proporcional al valor de los activos que le robaron. Tercero, poner en venta esta tierra, en bloques definidos técnicamente, proceso en el cual los títulos emitidos a favor de la población desplazada constituyen medio de pago y tienen prelación.”

Carrasquilla tiene razón al sostener que la restitución tiene como eje implícito afectar la inconveniente distribución actual de la propiedad rural. El conflicto armado causante del desplazamiento tuvo dos consecuencias en el régimen de propiedad de la tierra: la pérdida de patrimonio de quienes fueron despojados de su territorio, que causa miseria y desarraigo, y, en el otro extremo, el enriquecimiento de quienes se apoderaron de tierras ajenas para crear una nueva territorialidad para el crimen organizado, que también causa miseria y atraso productivo, al cambiar empresarios por rentistas de negocios ilegales y violencia organizada. La defensa armada de esa territorialidad es la principal amenaza contra los reclamantes de restitución de tierras y contra el desarrollo agrario que el gobierno busca dinamizar en manos de empresarios honestos y campesinos.

Será muy difícil restituir las tierras despojadas sin intervenir fuertemente esa propiedad y pasarla a control del Estado, pues muchas veces los despojadores las englobaron en extensiones mayores adquiridas con ganancias ilegales. El MADR debe coordinar con la policía judicial, con la Fiscalía, con el MIJ, con los jueces y magistrados, con las FF.MM. y con la Superintendencia de Notariado y Registro, un programa sistemático de extinción del dominio de tierras de narcotraficantes y miembros de bandas criminales en las regiones de despojo y abandono de la tierra. El aporte del MADR sería la captura y transmisión de información sobre tierras adquiridas con recursos ilícitos, acopiada en el trabajo de cartografía social con las comunidades y en la documentación de casos de despojo.

Sería necesario superar las graves deficiencias del Estado en la lentitud de los procesos de extinción y la administración de tierras incautadas y ambas cosas pueden lograrse con unas pocas decisiones. Una, facultar al gobierno para adquirir las tierras incautadas desde el comienzo del proceso de extinción y pagarlas con bonos de deuda pública redimibles sólo si el procesado gana el juicio. Una alternativa, si la anterior tiene objeciones fiscales, es la de sacar del comercio las tierras incautadas y titularizar el usufructo desde la incautación para asignarlo a campesinos despojados en contratos a largo plazo, mientras se resuelven los procesos de extinción, y si el fallo favorece al demandado, disponer el pago de una renta al dueño pero manteniendo el usufructo a favor del campesino.

La condición del éxito de esta política es que los juicios de extinción estén muy bien sustanciados y que la justicia funcione con honestidad, inmune a las presiones y sobornos de los narcos. Ninguna inversión adicional en justicia tendría mayor rentabilidad social y aún fiscal que la de duplicar el número de fiscales y magistrados de extinción del dominio y el número de oficiales de inteligencia de lavado de activos de la DIJIN de la Policía, coordinados con el MADR.

Dos, (usando la fórmula propuesta por Carrasquilla), expedir títulos valor a los reclamantes con casos plenamente documentados de despojo por el valor equivalente al predio despojado, que sirvan como medio de pago para adquirir las tierras incautadas de propiedad del gobierno, que se ofrecerían preferentemente para los despojados en parcelaciones planificadas, con apoyo del desarrollo rural y la infraestructura. Los títulos valor serían transables en el mercado de capitales, como medio de pago de las tierras ofrecidas por el gobierno.

Con esta política se repararía a las víctimas del despojo, mejoraría la distribución de la tenencia, se ordenaría mejor la distribución de la población en el territorio, se permitiría, a quienes no quieran retornar a sus predios, escoger otra tierra dónde producir y, finalmente, se crearía un mercado de pequeñas propiedades al transarse los títulos valor de quienes prefieran continuar en las ciudades, para que otro campesino o un inversionista adquiera las tierras ofrecidas. Esta es una fórmula mucho más fácil de administrar que su alternativa, que sería estructurar un programa de canje de predios despojados por otros, entregados en compensación por los que no puedan ser restituidos, que facilita toda suerte de desaciertos administrativos. Se crearía un mercado secundario y restringido de predios en control del gobierno, que puede incluso influir en la formación de precios de la tierra.

Si se coordina bien la demanda y oferta de tierras, los predios no estarían en poder del gobierno sino el tiempo mínimo necesario para estructurar proyectos de parcelaciones y vender en Unidades Agrícolas Familiares a familias desplazadas. El programa podría ampliarse a las familias campesinas sin tierra que fueron desplazadas, o que tenían mera tenencia y no entraron al registro de despojos, o a los ocupantes campesinos de buena fe a quienes deba desalojarse para restituir predios despojados. De esta forma se puede disminuir al mínimo el costo de las compensaciones monetarias a poseedores de buena fe que deban entregar tierras para restitución.

Una política masiva de extinción del dominio estaría encaminada no sólo a eliminar la base territorial del poder mafioso sino también a generar una oferta de tierras en manos del gobierno que le permite adelantar un ordenamiento de la propiedad, mejorando el acceso a la producción a familias con vocación agraria, desplazadas y no desplazadas, que complementaría la política de restitución de tierras despojadas diseñada en la ley de víctimas.

El despojo violento y la adquisición de tierras con dineros ilícitos son fenómenos convergentes que explican el control territorial en manos de mafias armadas, que acumulan control territorial para el narcotráfico y victimizan a la población campesina. Sería necio que el estado no usara a fondo las dos armas, extinción del dominio y restitución, para eliminar el poder territorial mafioso y sanear la tenencia de la tierra en manos de campesinos y empresarios honestos. En vez de la guerra civil anunciada por Fernando Londoño si el gobierno restituye tierras despojadas, el resultado de articular las dos políticas sería consolidar el control del estado sobre el territorio y facilitar el desmonte de poderes mafiosos que reemplazaron al empresariado agrario, que son los mismos poderes que amenazan con impedir con violencia la reparación de las víctimas del despojo.

La ley de extinción del dominio cobija todas las tierras adquiridas ilícitamente, sea por el origen ilegal de los recursos, si la compra se hizo en el mercado de tierras, o por el uso de la violencia o amenaza de violencia. El problema de la acción de extinción para la restitución de despojos es que las tierras extinguidas ingresan al patrimonio del Estado y no de las víctimas. Con la propuesta de Carrasquilla de emitir títulos valor como reparación a los despojados y aceptarlos como medio de pago de las tierras extinguidas ofrecidas en venta por el gobierno, se supera la objeción. Incluso se puede disponer una opción preferencial de compra a favor de los despojados de predios específicos para que ellos mismos los recuperen por compra, saneando las deficiencias de los títulos anteriores. Con esta norma se satisfacen las exigencias de los principios internacionales de reparación de volver las cosas al estado de cosas anterior al despojo. Y se resuelve el problema de quienes decidieron no retornar a sus parcelas, sino iniciar una nueva vida en el lugar de destino del desplazamiento. Los despojados necesitan recuperar el patrimonio y asegurar los ingresos y ambas cosas se logran con los títulos valor que representan el primero.

La ventaja principal de articular extinción y restitución es que el Estado niega que la propiedad territorial pueda configurarse como derecho si se han empleado medios ilegales para adquirirla (lavado o despojo), y por tanto saca esos derechos del terreno litigioso que se crea entre despojador y despojado, como sí ocurre en la ley de restitución. La restitución, entonces, se puede concentrar en discernir quiénes tenían derechos antes del despojo, frente a dos o más pretendientes de la misma tierra. Si varios pretendientes tienen derechos válidos, pueden recibir títulos que valoren sus derechos, de mayor a menor, y pueden acceder a la oferta de tierras en proporción a ese valor.

La extinción y la restitución son instrumentos del estado para resolver conflictos por la tierra. En la extinción el conflicto se traba entre el Estado y los enriquecidos ilícitamente; en la restitución el conflicto se traba entre despojadores y despojados, con la mediación del Estado a favor de los despojados. Con la extinción sistemática y focalizada del dominio en las áreas de despojo, el Estado asume el conflicto de tierras como propio y lo resuelve al pasar las tierras a su control, y con ello reduce la aplicación de la ley de restitución a un conflicto reducido entre reclamantes de los mismos predios, no entre despojadores armados y despojados indefensos, que se puede solucionar al ponderar distintos derechos sobre la tierra y traducirlos a valores equivalentes para acceder al fondo de tierras extinguidas, con derecho preferencial para adquirir los mismos predios despojados, ahora en manos del gobierno, y con la posibilidad de adquirir otros predios o de convertir la indemnización en dinero, para invertir el patrimonio en otra actividad productiva. Este desplazamiento del conflicto de tierras puede reducir drásticamente la amenaza directa de los despojadores sobre las víctimas de despojo, pues su reclamo se dirige al fondo de tierras en control del Estado y no a disputar la propiedad con los despojadores.

La única situación no cubierta por la ley de extinción del dominio es la de los poseedores de buena fe exenta de culpa de tierras despojadas, que la adquirieron a precios de mercado de intermediarios que la compraron a despojadores. En estos casos actúa plenamente la ley de víctimas, en su capítulo de restitución de tierras, para entablar el conflicto legal entre reclamantes y poseedores actuales para probar el mejor derecho.

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Acerca de Alejandro Reyes Posada

Abogado y sociólogo. Investigador de asuntos agrarios y de tierras desde 1968. Asesor del ministro de agricultura Juan Camilo Restrepo y de la delegación del gobierno en la negociación del punto agrario de las conversaciones de paz con las Farc en La Habana entre octubre de 2012 y mayo de 2013. Actualmente soy consultor e investigador independiente.
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