REFORMA RURAL PARA LA PAZ

Exposición en el Seminario Internacional “Territorio, ordenamiento y desarrollo” que tuvo lugar en Bogotá los días 10 y 11 octubre de 2012. Universidad Nacional, IGAC, Embajada de Francia.

Alejandro Reyes Posada

A continuación voy a exponer algunas ideas en torno al tema del ordenamiento social de la propiedad y el proceso de paz. Comienzo por decir que el proceso de paz que inició el gobierno es el primer proceso verdadero de paz con las guerrillas de las FARC, que está bien planteado desde el principio, que se ha estructurado para no suspender las conversaciones sino hasta que se llegue al acuerdo final, y que en el gobierno hay la convicción de que esta vez sí es la salida definitiva del conflicto armado con las guerrillas, para cambiar el problema de seguridad colombiano a un problema distinto; superamos el conflicto armado para poder tramitar el conflicto social, y por eso se puso en primer lugar, en la agenda de conversaciones, el problema agrario integral, el desarrollo agrario integral. 

Ese nuevo marco de elaborar e impulsar política pública para el campo, con la expectativa de desarrollarla sin conflicto armado con las guerrillas, introduce un cambio fundamental en la situación que Colombia ha tenido en los últimos casi 50 años -48 para ser más precisos-, desde 1964, cuando se fundaron las FARC.

Y establece un nuevo marco porque Colombia intentó hacer una reforma agraria en 1961, que se desarrolló durante la década del 60, pero que ya estaba interferida tanto por la existencia de guerrillas, que en ese momento estaban todavía en las áreas de colonización, pero que desde principios de los años 70 también llegaron a influir al movimiento campesino, junto con otras razones de rechazo de las élites dominantes regionales a la misma reforma agraria.  Pero esa interferencia continua de una guerra de guerrillas simultanea con un proceso de reforma agraria, llevó finalmente al fracaso de esa reforma, tanto que a nivel internacional la de Colombia se califica como una reforma agraria marginal y finalmente frustrada o abortada.

Después de eso, en la década de los años 80, presenciamos la expansión de las guerrillas sobre áreas ganaderas, especialmente en la costa atlántica y los llanos orientales, y también, desde comienzos de los años 80, la creación de grupos paramilitares, que se expandieron extraordinariamente en los años 90 y en la primera parte de los años 2000, hasta su desmovilización negociada en los años 2005 y 2006.

Entonces este contexto político permite alimentar una expectativa razonablemente optimista, bien fundada, bien estructurada, de una negociación de paz, que cambia por completo los parámetros políticos de lo que se puede y se debe hacer en el campo colombiano para impulsar un  ordenamiento social de la propiedad y lograr el bienestar de la población rural y de las ciudades.

Me concentraré ahora en el tema propiamente dicho del ordenamiento social: yo diría que hay tres razones fundamentales y además imperiosas, para que Colombia impulse un ordenamiento de la propiedad agraria. La primera es una razón ambiental, estamos en medio del cambio climático irreversible, el cual supone políticas de adaptación. Ya superamos el tiempo en que cabían políticas de mitigación, y a no ser que el mundo tome la decisión de disminuir las emisiones de gas carbónico a la atmosfera muy pronto, vamos a estar en un aumento sostenido de la temperatura global, que va a producir unos efectos enormes en el uso de la tierra y en la disponibilidad de tierras.

Colombia va a ser uno de los países más afectados por el cambio climático, solamente el área noroccidental del amazonas se va a ver menos afectada, pero las cordilleras andinas, la costa Caribe y el litoral del Pacifico, pueden verse muy afectadas por el cambio climático.  A uno le parece que el cambio climático no tiene mucho que ver con la distribución de la propiedad, pero resulta que sí, porque el patrón de localización de la población colombiana en el territorio es muy inconveniente desde el punto de vista ambiental.

El hecho de que las economías campesinas hayan sido, durante décadas, sistemáticamente excluidas de los mejores suelos agrícolas planos, las ha obligado a un proceso migratorio constante hasta ocupar áreas inconvenientes para la ocupación humana, como son, en primer lugar las laderas y pendientes de las cordilleras, donde el efecto inmediato es la erosión, la colmatación de los ríos, el daño del sistema hídrico, y la pérdida de cobertura boscosas.

En segundo término, la población campesina se ha ido a ocupar áreas de humedales y tierras bajas, donde, con los inviernos crecientes, vamos a tener una afectación cada vez mayor, como ya lo vimos en las emergencias invernales del 2009 y 2010, cuando gran parte de la zona de ciénagas y humedales de las cuencas del Magdalena, del Cauca, el Sinú y el Cesar, fueron inundadas.  Entonces, el país no puede seguir teniendo una población rural que ha buscado nichos ecológicos inconvenientes para su localización y para la producción, en razón de que eran tierras más accesibles y menos costosas que las buenas tierras planas que están bajo régimen de monopolio.

Y finalmente, la tercera gran localización inconveniente de la población rural en Colombia es la colonización de las selvas, tanto la amazónica como la pacífica y de otras selvas menores que el país tiene como las de La Serranía de San Lucas, La Sierra Nevada de Santa Marta o el Perijá, y a medida que avanza allí la colonización, que se hace sobre suelos muy pobres y muy malos desde el punto de vista agronómico y productivo, encuentran la economía de los cultivos ilícitos como la única alternativa viable desde el punto de vista económico.  De tal forma, esa localización de la población en selvas, en procesos históricos de colonización, ha terminado generando la expansión de los cultivos de coca, y como el Estado no puede regular cultivos ilegales, dichos cultivos son regulados por guerrillas y por grupos armados ilegales como BACRIM o paramilitares.

Esto hace que haya fuertes argumentos de tipo ambiental que hacen imperativo que Colombia entre en un proceso muy serio de ordenamiento de los derechos de propiedad de la tierra, que conduzca finalmente a una mejor distribución de la población en el territorio.  Este sería el objetivo final fundamental del proceso que se ha iniciado, tanto con las políticas rurales, como con el proceso de negociaciones de paz.

La segunda gran razón para hacer un ordenamiento serio de la propiedad en Colombia, de la propiedad rural, es de tipo social.  Colombia a finales del siglo XIX ya había definido un sistema bastante progresista de distribución de las tierras baldías a campesinos que las ocupen y trabajen.  Pero, los últimos 120 años de historia de la asignación de baldíos, han sido la historia de cómo se le ha hecho trampa, tanto por parte del Estado como por parte de grandes propietarios, a las leyes de distribución de baldíos.  En 1922, la Corte Suprema de Justicia produjo una sentencia histórica muy importante, porque sentó la jurisprudencia de que se invertía la carga de la prueba, para que fuera el propietario que aducía la propiedad privada sobre un terreno, quien probara que esa propiedad había salido del dominio del Estado como un baldío.

En 1936, con la ley 200, se intentó de nuevo regular el problema de a quién pertenecía la tierra baldía de la nación, para lo cual se establecieron dos presunciones. La primera consistía en considerar tierras privadas todas aquellas que estuvieran ocupadas con ganados o sementeras, según la expresión que uso la ley en esa época.  La segunda, presumía tierras baldías todas aquellas que no hubieran salido del dominio del Estado mediante un acto de adjudicación expreso, en esa época era el Ministerio de Agricultura quien adjudicaba tierras y, por tanto, presumía que todas las tierras sin una tradición de títulos de 20 años legitima, que demostraran que era privada, se convertía o consideraba tierra baldía.

Sin embargo, el Estado colombiano no ha hecho una buena administración de sus baldíos prácticamente nunca, baste decir que aun hoy no tenemos un registro de las tierras baldías en la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos y Privados.  De manera que no se ha abierto una matrícula inmobiliaria sobre áreas específicas que permita al Estado decir, estos son terrenos baldíos, tierras fiscales para adjudicar a campesinos.  Entonces siguen obrando más o menos esas dos presunciones de la ley 200 del 36, con regulaciones posteriores como la ley 135 de 61, la de reforma agraria que también reguló el tema de distribución de baldíos; igual lo hizo la ley 30 del 88 en el gobierno de Virgilio Barco; y finalmente la ley 160 del 94 en el gobierno de Samper Pizano, que también reguló el tema de los baldíos.

Pero la situación social en Colombia es de las peores del mudo en términos de distribución de la tierra, somos el segundo o tercer país con índice Gini más alto de concentración de la propiedad.  El último estudio de Ana María Ibáñez del CEDE de la Universidad de los Andes situó el Gini en 0.87, siendo un índice de 1 la peor distribución imaginable, una sola persona dueña de toda la tierra, y el índice de 0 una distribución absolutamente equitativa donde todo el mundo tiene la misma tierra.  Entonces nuestro índice de distribución de la propiedad es de los peores del mundo.

Esto es una deuda social inmensa que el país tiene con su campesinado, y la decisión del gobierno Santos es la de pagar esa deuda, comenzar a estructurar las políticas para tener una mucho mejor distribución de la propiedad en Colombia. Una ventaja que tenemos para poder asumir esa tarea es el estudio que ha venido haciendo la Superintendencia de Notariado y Registro, que  confirma (cosa que los investigadores ya sabíamos) que ha habido una apropiación extensiva e ilegal de grandes extensiones baldías por parte de grandes propietarios.  Las modalidades han sido muchísimas, llegando inclusive hasta la falsificación de sentencias y de adjudicaciones de resolución del INCODER, asignando baldíos a quien incumple las condiciones porque no es un campesino pobre que ocupe la tierra, sino son grandes propietarios que quieren expandir ganaderías por razones especulativas y rentísticas.

Habiendo entonces una enorme cantidad de extensiones de gran propiedad cuyo origen es claramente ilegal, la ley provee instrumentos que son los procesos agrarios, a cargo del Ministerio de Agricultura, en cabeza del INCODER. Procedimientos y procesos como la clarificación del dominio, que tiene por objeto distinguir si una tierra es baldía o ha pasado a ser propiedad privada.  Otro proceso es la recuperación de baldíos ilegalmente apropiados.  El nuevo proyecto de ley de tierras y desarrollo rural, que ya está elaborado y que está en proceso de consulta, define una expropiación administrativa de la tierra que va adelantar el INCODER  con una revisión  del Consejo de Estado, pero ya no expropiación judicial sino puramente administrativa (igual que un proceso de extinción del dominio), no por improductividad sino por no estar explotada, y a este proceso se le va a dar mucha fuerza.  Con estas medidas, el gobierno espera acopiar un fondo de tierras bastante grande para distribuir a campesinos y mejorar el equilibrio entre las economías campesinas y las economías empresariales, reduciendo las áreas de gran ganadería extensiva.

Finalmente hay una razón, aparte de las ya mencionadas que son la ambiental y la razón de justicia social, con la equitativa distribución de la tierra, y es una razón económica fundamental. Sucede que prácticamente todas las evaluaciones internacionales que se han hecho han demostrado que la pequeña propiedad campesina, en un contexto institucional adecuado, con los apoyos de bienes públicos necesarios por parte del Estado, puede ser bastante más eficiente por unidad de área, que la gran propiedad empresarial, sobre todo al estilo colombiano, que es la utilización extensiva de la tierra.

Estas tres razones, económicas, sociales y ambientales, nos llevaron a preparar un proyecto de ley de tierras y desarrollo rural, que se sintoniza con el nuevo concepto  del desarrollo rural, que hay tanto en Europa como en los principales países de América Latina, Brasil, Argentina, México, Chile, Perú etc.  Ese nuevo concepto es el de desarrollo rural con un enfoque territorial. Me detengo un poco a explicar conceptualmente este punto, porque los programas de desarrollo rural anteriores en Colombia, como el DRI o los mismos programas de desarrollo rural asociados a la reforma agraria, o los demás intentos que ha habido, partían de la idea de que bastaba dar unos subsidios o unos apoyos focalizados de bienes públicos a la pequeña producción campesina, para hacer desarrollo rural.

Incluso en la última etapa, en el gobierno anterior, se definió hacer unas convocatorias para compras de tierras, que suponían que el campesino negociaba la tierra y el gobierno le daba un subsidio del 100% para pagarla.  Estos enfoques llevaron finalmente a un fracaso, y la experiencia lo mostró, en la última convocatoria del 2011 que ofreció una bolsa de recursos de cien mil millones de pesos, y los campesinos presentaron  demandas por dos y medio billones de pesos, o sea, 25 veces más de lo que el gobierno ofrecía.  Entonces, no se puede hacer una política tan cruel con la población campesina, que aparezca finalmente como una lotería  o un baloto, en lo cual solo uno de cada 25 solicitantes va a obtener alguna respuesta del Estado.

El nuevo concepto del desarrollo rural es el desarrollo de territorios.  La verdadera competitividad agraria esta en el conjunto del territorio según su geografía física, sus condiciones de suelo, su topografía, su hidrografía, según su localización. Un territorio agrícola situado cerca de puertos de exportación claramente tiene una vocación exportadora, mientras territorios agrícolas situados cerca de las grandes ciudades tienen la vocación de abastecer de alimentos a esas mismas ciudades. El nuevo desarrollo rural, se va a fijar esencialmente en las condiciones de infraestructura, de productividad, de dotación de bienes públicos esenciales como salud, educación, vivienda, atención a la infancia, atención a las mujeres etc, en cada uno de los territorios.

Esto permite definir unos sistemas de cofinanciación entre la nación, las regiones, los departamentos y los municipios, y los nuevos territorios que se constituyan. Los territorios en la nueva ley de desarrollo rural no los determina ni los escoge el gobierno central, van a surgir por el consenso y los acuerdos entre organizaciones sociales y autoridades locales, que cuando encuentren que tienen afinidades, una cultura común, unos circuitos económicos comunes, puedan ellos mismos constituirse como un territorio, para efectos del desarrollo rural, y entonces van a hacer converger todas las acciones institucionales, ministerio de transporte, ministerio de salud, de educación, agricultura, etc., en ese territorio, para financiar o cofinanciar programas de desarrollo territorial que hayan sido acordados y que surjan de iniciativas de abajo hacia arriba.

Concluyo diciendo que, este nuevo enfoque del desarrollo rural con enfoque territorial es muy propicio para que en las conversaciones de paz en La Habana se pueda seleccionar un conjunto de territorios, que correspondan a las áreas de retaguardia de las guerrillas, distintas de sus áreas de operación militar, zonas de retaguardia en las cuales las guerrillas tienen una especie de simbiosis con la población rural, especialmente las guerrillas de las FARC, que siguen siendo una guerrilla muy campesina, en la cual muchos de sus combatientes son campesinos que durante periodos entran y salen de la fuerza guerrillera, que tienen sus parientes en las regiones donde tienen control las guerrillas; y por lo tanto, parte de la negociación de paz será la asignación de derechos de propiedad, para territorializar esas bases campesinas de la guerrilla y que hagan una reinserción en las regiones donde viven, que no tengan que migrar de sus regiones para reinsertarse en la ciudades.  Los derechos de propiedad se acompañarán con políticas de desarrollo rural con una fuerte inversión en el desarrollo de territorios, para que podamos superar por fin el conflicto armado con un desarrollo rural vigoroso, masivo, de tal forma que podamos considerar que la negociación de paz tiene tres fases en el fondo.

Primero, una fase exploratoria que terminó el mes pasado, en la cual las dos partes acordaron hacer un cese definitivo del conflicto armado y entrar a una reinserción de verdad.  Una segunda fase, son las conversaciones que se inician en Oslo, y que van a continuar luego durante unos meses en la Habana.  El presidente ha dicho que espera concluir la negociación antes de terminar el 2013, y que si no hay avances sustanciales, progresivamente en las conversaciones mes tras mes, está dispuesto a suspenderlas. De tal forma que la tercera fase de la terminación del conflicto armado, en el fondo va a ser un desarrollo rural masivo, con un ordenamiento de los derechos de propiedad, y finalmente con una mejor localización de la población rural en el territorio productivo.

Lo ideal, si uno pudiera soñar con un nuevo país dentro de diez años, seria que hubiera mucha mas densidad de producción de pequeña propiedad campesina, bien distribuida, cerca de los grandes centros de consumo del país.  Y que la ganadería extensiva se fuera a las periferias alejadas de las ciudades y de la infraestructura, para que esa infraestructura, esos mercados, y esos accesos a la tecnología y a la financiación, correspondan más a la población rural.

Digo, finalmente, que un programa de reforma agraria profundo y rápido, como el que está pensando hacer el gobierno y que puede surgir de las negociaciones de paz, es una política de distribución del ingreso muchísimo más efectiva que cualquier otro tipo de política que uno pueda imaginarse, bien sea de orden tributario, bien sea de distribución de activos financieros o de cualquier otra naturaleza.  Repartir mejor la tierra, de manera más justa, recoger las colonizaciones campesinas que afectan áreas críticas del ambiente, de la reserva boscosa y de aguas del país, y distribuir bien la propiedad, es una política de reforma social mucho más de fondo.

Eso es lo que está dispuesto a jugarse el gobierno para lograr tender un puente de oro hacia las guerrillas, para que pueda terminar el conflicto armado, y que el problema de seguridad del país pase a ser otro de una naturaleza muy distinta.  Lo que el gobierno espera es que haya un auge de movilizaciones rurales en los próximos meses, concomitante con las negociaciones de paz, y el gobierno está dispuesto a dar un tratamiento mucho más democrático a esa movilización rural, y no seguir estigmatizando los movimientos campesinos, indígenas y de negritudes, diciendo que están infiltrados por las guerrillas; vamos a lograr destrabar esas dos grandes variables, insurgencia y reforma agraria, que han estado bloqueando las posibilidades de transformación rural en Colombia.

Muchísimas gracias.

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Acerca de Alejandro Reyes Posada

Abogado y sociólogo. Investigador de asuntos agrarios y de tierras desde 1968. Asesor del ministro de agricultura Juan Camilo Restrepo y de la delegación del gobierno en la negociación del punto agrario de las conversaciones de paz con las Farc en La Habana entre octubre de 2012 y mayo de 2013. Actualmente soy consultor e investigador independiente.
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