TALLER SOBRE RESTITUCIÓN DE TIERRAS PARA PERIODISTAS REGIONALES

Enero de 2016

El despojo de la tierra es uno de los peores efectos del conflicto armado y la restitución se ocupa de revertirlo para hacer posible la paz, para reparar a las víctimas y para impedir que la violencia sea un modo legítimo de adquirir la propiedad de la tierra. Este taller busca explicar el contexto y el alcance de la restitución de tierras, para que los comunicadores dispongan de los elementos de juicio esenciales para informar a sus audiencias sobre los avances, dificultades y resultados de la aplicación de esta política del estado colombiano.

El acuerdo sobre restitución en La Habana

La restitución de tierras fue aprobada en la ley 1448 de 2011 y mostró la decisión del estado colombiano de reconocer el conflicto armado y reparar a sus víctimas. En ese sentido, la restitución puede concebirse como el primer paso efectivo en la dirección de ponerle fin al conflicto mediante una negociación política, iniciada en febrero de 2012 en su etapa preliminar y comenzada formalmente en La Habana en noviembre del mismo año.

La restitución fue discutida con las Farc en el punto 1, llamado “Reforma Rural Integral y el acuerdo al respecto fue definido en estos términos: “El gobierno y las Farc comparten el propósito de que se reviertan los efectos del conflicto, que se restituya a las víctimas del despojo y el desplazamiento forzado y a las comunidades sus derechos sobre la tierra y que se produzca el retorno voluntario de los desplazados.”

No fue fácil llegar a este acuerdo, pues las Farc sospecharon que la restitución era un recurso tramposo del gobierno para despojar legalmente a los campesinos en sus áreas de influencia, dado el hecho de que una tercera parte de las reclamaciones de restitución mencionaban como responsables del despojo a las guerrillas de las Farc y el Eln. La realidad de la tenencia en las regiones de colonización influidas por las guerrillas es que en ellas predominan las ocupaciones de baldíos con titulación precaria, que en estricto sentido son expectativas de adjudicación por el Estado, y el despojo, por tanto, recayó más en derechos personales de ocupación que en derechos reales de propiedad. La restitución, en esta situación, es el reconocimiento de esos derechos personales usurpados y su concreción es la adjudicación o formalización de la propiedad por el Estado. En el fondo, la restitución de tierras despojadas en regiones de influencia guerrillera exige al Estado hacerse cargo de definir y formalizar los derechos de propiedad, para que deje de regir la legalidad informal de las guerrillas y sus titulares reciban la protección legal de sus derechos.

El núcleo del problema

• La propiedad es un contrato por el cual el Estado garantiza derechos exclusivos sobre un predio al ciudadano. La propiedad es una relación social que vincula al propietario con el resto de la sociedad y con el Estado como garante y regulador de las obligaciones derivadas de ella.
• El conflicto armado colapsa la capacidad del Estado para garantizar derechos. La condición anormal del conflicto armado impide al Estado honrar sus compromisos de garantía del derecho de propiedad y supera la capacidad de la justicia para hacerlos efectivos. Los “señores de la guerra” se convierten en los “señores de la tierra”.
• El despojo es un conflicto entre victimarios y víctimas, la restitución uno entre el Estado y los tenedores de la tierra despojada. El despojo de la tierra fue el resultado del conflicto desigual entre victimarios y víctimas, pero la restitución es un conflicto de naturaleza distinta, esta vez entre el Estado y los tenedores de la tierra despojada, sean victimarios o beneficiarios del despojo, que se tramita siguiendo las reglas del debido proceso.
El carácter de la ley de restitución
• Es una ley fuerte, que niega a la violencia la capacidad de ser modo legítimo de acceso a la propiedad, invierte la carga de la prueba a favor de las víctimas y le da valor probatorio al contexto de violencia que afectó la voluntad para ceder la posesión. Sus decisiones resuelven de plano todos los conflictos legales de la propiedad que existieron antes de la restitución.
• La ley articula la tarea administrativa del gobierno, que consiste en certificar los casos de despojo y la tarea judicial, que termina con el fallo de los jueces de restitución de tierras.
• La ley 1448 previó que el estudio de las reclamaciones procede gradualmente, según sea la densidad de despojos, las condiciones de seguridad para el proceso y las posibilidades de retorno de los despojados. Por eso se definió una coordinación con el ministerio de defensa, en la que se acuerda focalizar y microfocalizar las áreas geográficas donde existen condiciones de seguridad para la restitución y donde la fuerza pública, con la policía de carabineros a la cabeza, protege la seguridad de reclamantes, funcionarios y jueces.
Alcance de la seguridad en la política de restitución
• La seguridad de la restitución depende de comprender la naturaleza del conflicto que se resuelve con la restitución. El despojo fue la victoria de los victimarios sobre las víctimas. La restitución es la victoria del estado sobre los victimarios. No es la revancha de las víctimas contra los victimarios. Si los victimarios creyeran que el motor de la restitución es el activismo de las víctimas, les basta intimidar o eliminar a los líderes de los reclamantes para lograr la parálisis del proceso. Los opositores de la restitución no pueden intimidar ni eliminar al Estado.
• Durante el conflicto armado, el Estado no impidió el despojo ni el desplazamiento forzoso y en el caso de los paramilitares, muchas veces colaboró con ellos como aliado contra las guerrillas. La protección de los derechos de la población se relegó detrás del objetivo de vencer al adversario armado y muchas veces se trató a los pobladores como colaboradores de las guerrillas.
• La ley de víctimas y restitución de tierras rompe las alianzas anteriores y obliga al gobierno a recuperar el control territorial a favor de la población rural víctima del desplazamiento y despojo. Eso le exige enfrentarse y neutralizar a quienes controlan territorios despojados, para que las decisiones de los jueces sean acatadas y cumplidas.
• La restitución es la acción de punta del estado para ganarse la población campesina mediante la defensa de sus derechos y revela las ausencias y debilidades estratégicas de la acción estatal en todos los aspectos. En ese sentido, la restitución fortalece la seguridad al poner a la población beneficiaria bajo el amparo del Estado y la aleja de la intimidación y subordinación a los grupos armados.
El despojo y el mercado deprimido de tierras: la línea divisoria
• El conflicto armado, el narcotráfico y la corrupción han empobrecido al campo, han acelerado la emigración de los jóvenes y han desvalorizado los activos de los pobres, que ingresaron en un mercado de oferta dominado por la urgencia de fuga, con compradores vecinos o conocidos.
• Debe trazarse una línea divisoria entre este mercado deprimido, alterado por la crisis de eficacia del Estado, y el despojo como empresa criminal deliberada, que constituye propiamente el objeto de la restitución.
• Si la restitución le da paso al deseo de recuperar activos vendidos a precios deprimidos para obtener la renta de la tierra, esta amparando el enriquecimiento sin causa a costa de quienes resistieron al desplazamiento y valorizaron la tierra con su presencia y trabajo.
El problema de los derechos de terceros
• La ley reconoció la posibilidad de que haya compradores de buena fe exenta de culpa, que son opositores de la restitución por alegar mejor derecho al haber adquirido sin mediación de la violencia. El análisis de contexto que realiza la Unidad de Restitución aporta elementos de juicio al juez de restitución para definir sus derechos, que puede incluir la compensación con otro predio o la indemnización al comprador de buena fe exenta de culpa. La ley prohibió la conciliación entre el reclamante y el opositor, para evitar presiones indebidas sobre el primero.
• Segundos ocupantes y repobladores. Ameritan una política social como ocupantes de buena fe con otros predios o pago de mejoras, pues son el reflejo de la falta de acceso a tierras para los campesinos.
• Compradores con proyectos productivos a largo plazo. La ley hizo posible una asociación entre el restituido y el inversionista para continuar el proyecto productivo, supervisada por Tribunal. Muchas veces la plantación vale más que la tierra restituida y no tiene sentido económico destruir plantaciones para devolver la tierra en el estado original de utilización.
• Después de dos años los predios restituidos pueden entrar al mercado de tierras si los dueños desean venderlos.
Retos en el posconflicto
• La seguridad tendrá un cambio positivo, pero se verá comprometida por el crimen organizado, las rutas del narcotráfico y la delincuencia común generalizada, que buscarán controlar negocios antes controlados por las guerrillas.
• Al cesar la lucha armada, habrá una mayor conflictividad por el control de la tierra entre campesinos y empresarios.
• El Estado tendrá que restituir, distribuir y ordenar los derechos de propiedad, las reservas ambientales y los territorios étnicos. Se requerirá mayor coordinación entre agencias gubernamentales para el ordenamiento social y ambiental de la propiedad de la tierra.
La paz territorial
• El enfoque territorial acordado en la Habana es un cambio político de fondo, porque las localidades y territorios deberán llegar a acuerdos para definir su desarrollo, con iniciativas de abajo hacia arriba.
• La gestión territorial debe articular toda la oferta sectorial de bienes públicos para el desarrollo y exigirá la creación de capacidades de planeación y gestión en los territorios, con amplia participación de las organizaciones sociales, empresarios y autoridades locales.
• El reto del gobierno será articular los niveles nacional, regional y local, reorganizados por territorios con identidad propia compartida con otros. La paz territorial debe ser un objetivo en todos los territorios y no sólo en aquéllos más afectados por el conflicto armado.

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Acerca de Alejandro Reyes Posada

Abogado y sociólogo. Investigador de asuntos agrarios y de tierras desde 1968. Asesor del ministro de agricultura Juan Camilo Restrepo y de la delegación del gobierno en la negociación del punto agrario de las conversaciones de paz con las Farc en La Habana entre octubre de 2012 y mayo de 2013. Actualmente soy consultor e investigador independiente.
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