LA REFORMA RURAL PARA LA PAZ

Publicado en la revista Autonomía Territorial no. 5, de la Federación Nacional de Departamentos, marzo de 2016.

Dos principios teóricos inspiraron los acuerdos logrados en La Habana para transformar el campo colombiano en las próximas décadas: la idea de la nueva ruralidad y el enfoque territorial del desarrollo rural. La concepción de la nueva ruralidad reconoce el hecho elemental de que lo rural excede lo agropecuario, para comprender todas las actividades económicas que ocurren en un entorno complejo, que relaciona la malla urbana con su entorno rural, interdependientes entre sí, de manera que el desarrollo rural es función del desarrollo urbano y éste requiere de la oferta de servicios ambientales, agua, alimentos y materias primas industriales y mineras, cuya explotación y regulación dependen del mundo rural.

En otras palabras, el desarrollo rural no depende principalmente de lo que se haga dentro de los predios, de manera que gran parte del enfoque tradicional, que confiaba en dar más crédito y asistencia técnica a los productores, grandes y pequeños, para lograr el desarrollo, demostró sus limitaciones, y debe ser ampliado para comprender que el desarrollo rural depende de la relación con los mercados y la infraestructura física y social que los conecta con el mundo urbano. Los mercados de servicios, -financieros, técnicos, comerciales, turísticos, culturales- proveen más empleo a los pobladores rurales que las actividades agropecuarias, piscícolas o forestales. La producción rural, para ser viable, debe partir de la demanda de productos y servicios, regida por mercados globales cada vez más competidos al extenderse los tratados de libre comercio.

Ese nuevo paradigma del desarrollo rural lleva naturalmente al enfoque territorial, que postula que la competitividad depende de la localización geográfica y de las ventajas o limitaciones de cada territorio, es decir, de su capital natural, social, su infraestructura y servicios, y de su relación con otros territorios, dentro y fuera del país. El enfoque territorial destaca factores como la integración espacial con vías de comunicación que abaraten los costos de transporte de personas, insumos y productos, la creación de clusters o aglomeraciones económicas que especialicen las ventajas de localización del territorio, y el ordenamiento ambiental, social y productivo de cada espacio natural, desde las veredas al territorio en su conjunto.

El entorno natural –suelos, vientos, coberturas vegetales y agua- ha sido intervenido en distintos grados en cada territorio, y está sometido a riesgos cada vez mayores derivados del cambio climático, que se traducen en mayor severidad de inviernos y veranos, con su afectación sobre la producción y las condiciones de vida de la población. Eso le otorga prioridad a la conservación de los recursos estratégicos de cada ecosistema para aumentar la resiliencia del territorio, regular los sistemas hídricos y acercar la producción a la oferta ambiental. Hoy tenemos una protección insuficiente de las reservas forestales naturales y una elevada tasa de deforestación, un exceso de tierra destinada a la ganadería extensiva, un déficit de ocupación agrícola y un enorme desperdicio del potencial forestal en bosques cultivados para las industrias madereras.

Lo anterior es el resultado histórico de las formas de apropiación del territorio, que van precedidas por colonizaciones campesinas sin derechos de propiedad y seguidas por la apropiación jurídica por quienes buscan ampliar sus patrimonios con la creación de haciendas extensas, generalmente subutilizadas, mediante la compra y agregación de “mejoras”, que legalmente no son sino derechos personales –no reales- de ocupación de baldíos, y que se “legalizan”, ilegalmente, con juicios de pertenencia, que la ley 200 de 1936 creó para los poseedores materiales de tierras privadas registradas a nombre de propietarios que no ejercían la posesión, pero no para apropiar baldíos, que por definición son imprescriptibles, y que sólo pueden salir del patrimonio de la nación por actos expresos de adjudicación a quienes los trabajen con su esfuerzo familiar. Esta, en resumen, es la historia de la formación de élites rurales rentistas, que derivan sus ingresos del monopolio y sobrevaluación de la propiedad territorial, y que se resisten a dar el salto histórico para volverse élites productoras, agroindustriales y modernas, y que por tanto defienden su privilegio, consistente en que la sociedad les valoriza la propiedad con infraestructura y servicios y ellos capitalizan las ganancias en el precio elevado al que están dispuestos a liberar la tierra para la producción. Cuando esas élites han sido agredidas por las guerrillas han respondido con el apoyo a fuerzas paramilitares para la defensa territorial. En las últimas tres décadas, además, esas élites han entrado en simbiosis con los grandes empresarios de la droga, que compraron haciendas en 500 municipios del país, aprovechando las ventajas de capitalizar en tierra las ganancias del narcotráfico, sin pagar impuestos significativos y además con la ventaja política de convertirse en socios de la seguridad de los grandes propietarios tradicionales y de las fuerzas armadas, para ganar legitimidad social. La parapolítica culmina este proceso de emergencia de nuevas élites y plantea un nuevo reto al sistema democrático.

Este verdadero saqueo de los baldíos por las élites territoriales ha desplazado históricamente a los campesinos hacia regiones de colonización, distanciando cada vez más a los productores familiares de las mejores tierras incorporadas al mercado hacia tierras incomunicadas y suelos cada vez más pobres, donde sólo los cultivos ilícitos tienen mercados remunerativos con alta demanda externa. Por eso en el acuerdo agrario se pactó hacer una reforma rural integral para dar acceso a tierras a los pequeños productores familiares, que pueden llegar a ser 250.000 unidades parcelarias, mediante las políticas de restitución, distribución de nuevas tierras y formalización de la propiedad. Para ello es necesario crear un fondo de tierras, cuyo manejo estará a cargo de la nueva Agencia Nacional de Tierras creada en el ministerio de agricultura y desarrollo rural.

En el fondo, Colombia no ha podido resolver el gran problema de la propiedad territorial después de ocho décadas de intentos frustrados. Pero es inexacto hablar de un problema de tierras en el país, pues cada uno de los cerca de cien territorios diferenciados tiene su propio problema agrario, distinto a los demás, según la geografía, la historia regional y el sistema político y social del territorio. Por eso cada territorio debe impulsar los procesos de ordenamiento social de la propiedad, para reducir la apropiación extensiva, democratizar y formalizar la propiedad de la tierra y estimular el uso adecuado de los recursos de bosque, tierra y agua. Los impuestos prediales deben cumplir el doble objetivo de inducir mayor productividad de la tierra y financiar adecuadamente a los municipios, cobrando al menos una parte del costo de oportunidad que la tierra tiene para la sociedad.

El enfoque territorial, por último, determina que cada territorio tiene una vocación de desarrollo proveniente de su localización, sus recursos naturales, su red de ciudades y poblados y su infraestructura que lo comunica con otros territorios. Son entonces los pobladores del territorio quienes deben construir una visión compartida del desarrollo, que potencie sus ventajas comparativas frente a otros, para elaborar programas de desarrollo territoriales, que, al incorporar a todos los grupos sociales, desde elites empresariales, académicas, políticas, sociales y culturales, resuelvan los problemas de exclusión y pobreza que caracterizan a la gran mayoría de las regiones colombianas.
Todo lo anterior apunta a la necesidad de contar con más y mejor estado, tanto nacional, departamental y local, y sobre todo, a la necesidad de ir creando instituciones territoriales, que abarquen un conjunto de municipios asociados por pertenecer a un mismo entorno geográfico, social y productivo, intensivas en información sobre el territorio, que serán, en últimas, responsables de articular la oferta sectorial del estado en cada entorno territorial, integrado en un programa de desarrollo con enfoque territorial.

El estado debe, además, adecuar su capacidad de regulación de los derechos, empezando con la propiedad de la tierra, para lo cual se acordó en el proceso de paz gestionar la creación de un nuevo catastro multipropósito, con la determinación de los linderos de todos los predios, formales e informales, y una reforma al sistema de registro de propiedad, para que en adelante se refiera forzosamente a los planos catastrales, como única manera de identificar los bienes registrados o transados, y se invierta el actual predominio del registro sobre el catastro, que ha llevado a que no coincidan la propiedad formal registrada y la posesión material efectiva de la tierra, dando origen a una gran inseguridad jurídica de la propiedad y a muchos conflictos de tenencia. El ejemplo extremo es el de Tierra Bomba, en Cartagena, con un sistema de propiedad muy temprano, de principios de la colonia, que tiene una superficie catastral de poco más de 1.800 hectáreas y registros de propiedad sumados por 6.800 hectáreas, casi cuatro veces la superficie de la isla.

En síntesis, el posconflicto, o mejor post – acuerdo de paz, inicia una etapa de transición desde la guerra interna hacia la democracia incluyente, que ha sido calificada como paz territorial, en la cual se hace política sin armas para dar cabida a los grupos y organizaciones populares en la definición de su propio futuro, sin el temor de que las demandas populares sean respondidas con políticas contrainsurgentes, como ha sucedido desde hace medio siglo, sino con el diálogo social y la concertación, reconociendo la plenitud de los derechos ciudadanos de participación política al campesinado. En estas nuevas condiciones, es previsible que emerjan los grandes conflictos territoriales tan largamente represados entre trabajadores rurales y grandes propietarios, en los cuales éstos últimos han gozado del expediente de calificar las demandas campesinas como acciones subversivas, para poner a las fuerzas armadas al servicio de la protección de sus privilegios territoriales. Como dijo Estanislao Zuleta, una sociedad está madura para la paz cuando aprende a tramitar sus conflictos sociales.

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Acerca de Alejandro Reyes Posada

Abogado y sociólogo. Investigador de asuntos agrarios y de tierras desde 1968. Asesor del ministro de agricultura Juan Camilo Restrepo y de la delegación del gobierno en la negociación del punto agrario de las conversaciones de paz con las Farc en La Habana entre octubre de 2012 y mayo de 2013. Actualmente soy consultor e investigador independiente.
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